美國對華政策辯論:“進行時”而非“完成時”

2020-01-02 11:23 | 來源:未知

美國對華政策辯論:“進行時”而非“完成時”

中美達成第一階段經貿協議,給兩國緩解緊張關系帶來重要轉機。雖然美國對華戰略競爭的大趨勢難以逆轉,但仍需對雙方管控緊張關系進而尋求“競爭性共存”之道保持一定信心。應該看到,在對華政策上,特朗普政府與政策界精英之間依然存在分歧,并非“鐵板一塊”。而且,從近期美國貿易代表萊特希澤等高官的有關表態看,特朗普政府內部也出現尋求對華政策新路徑的重要動向。

2020年美國將迎來異常激烈的總統大選,中國則需要推進“全面建成小康社會”等重要政治議程。出于不盡相同的原因,兩國領導層都需要高度重視如何確保經濟發展勢頭的問題。在經過一年多的經貿摩擦之后,雙方都需要重新打量彼此,并對中美之間的相互依存關系進行“再審視”。在這種情況下,中美關系能否在新的一年校正航向并實現一定程度的和緩,是值得關注的問題。

批評“新的中國恐慌”

近期,共和黨資深政要、世界銀行前行長羅伯特•佐立克(Robert B. Zoellick)等人紛紛就美國對華政策和中美關系問題發聲,認為不能罔顧事實地武斷判定過去40多年美國的對華“接觸”政策失敗,特朗普政府在處理對華關系方面過于突出對抗性,這不僅不會帶來中國出現美國所希望的改變,還會對美國自身利益造成重大損害。

CNN知名政論家、哈佛大學博士法里德•扎卡利亞(Fareed Zakaria)則批評華盛頓出現的“新的中國恐慌”(new China scare),他認為美國更明智的對華政策仍需要堅持“接觸+威懾”,使中國成為“負責任的利益攸關方”仍然是可以實現的目標。

應該說,與前一階段相比,在中美就經貿摩擦達成階段性協議的背景之下,美國戰略界的對華政策辯論態勢正出現一些值得重視的積極變化。

不容否認,2017年特朗普執政后,在美國政府以“大國競爭”為導向顯著加大對華施壓的情況下,美國政策界日益將對華強硬作為一種新的“政治正確”。作為美國對華政策的長期觀察者,現任亞洲協會政策研究所主席的澳大利亞前總理陸克文(Kevin Rudd)在2018年10月于美國海軍學院發表的演講中敏銳地指出,在一定程度上,美國國內出現一種“新麥卡錫主義”氛圍,“就中國問題進行公開、深入辯論的空間在縮小”。

在一些美國保守派政要和智庫專家看來,特朗普政府對華政策的突出“成就”在于,其成功引導了美國各界前所未有地關注“中國挑戰”,并給予中國“戰略競爭者”這一明確定位。例如,對外關系委員會高級研究員、美國前駐印度大使羅伯特•布萊克威爾(Robert Blackwill)認為,2001年以來美國政府就誤判了中國的戰略意圖,中國對美國國家利益和民主價值觀的威脅越來越大,特朗普政府發揮了“喚醒美國”的作用,“在北京果斷地將大部分亞洲國家納入其軌道并遠離美國的時候,如果沒有特朗普政府對中國實力日益增長的危險進行持續的政治推動,美國可能還在繼續其夢游”。

不過,美國對華政策辯論實際上一直在持續進行,對于特朗普政府處理中國問題的做法,也有很多美國政策精英提出批評,他們并不認同那種一味尋求與中國對抗的做法,甚至明言“競爭本身并不是一種戰略”。相關批評和反思主要集中在以下幾個方面。

一是認為特朗普政府夸大了“中國威脅”,相關政策舉措過當。比如,彼得森國際經濟研究所所長亞當•波森(Adam Posen)指出,特朗普政府在美中技術競爭問題上應對失策,相關對華政策舉措被一種“紅色技術恐慌”(red tech scare)所驅動,長期看將損害美國自身的“創新生態”和產業競爭力。

布魯金斯學會杰弗里•貝德(Jeffery Bader)等認為,特朗普政府對“中國威脅”的判定應更為精準,而不要隨意夸大;美國在對華政策上應追求可實現的、現實的目標;美國對“一帶一路”等中國提出的政策主張進行指責,但相關國家卻并不全然認同。

美國海軍軍事學院教授艾立信(Andrew Erickson)稱,美國應當奉行“競爭性共處”原則,“不要整體打壓中國,而是要反對它的有害行為”。

二是認為特朗普政府在經貿關系上推動“脫鉤”成本高昂、難以實現。前助理國務卿、加州大學圣地亞哥分校教授謝淑麗(Susan Shirk)等人指出,美國不應武斷地認為,在對抗中國方面,盟友和伙伴必然會與美國站在一起。特朗普政府采取的對華“脫鉤”將引起全球產業鏈和貿易關系的急劇重組,而這會給美國的盟友和伙伴帶來不少沖擊,難免損害它們對美國的信任。

美國卡內基和平基金會高級研究員裴敏欣認為,不同于美蘇冷戰,中美是兩個相互關聯且與世界深度融合的經濟體,當今最具決定性的爭奪將發生在經濟領域,雖然有人認為美國要想贏得這場冷戰,就必須切斷與中國的商業關系,并說服其盟友也這樣做,但這種做法需要付出高昂的代價,要求美國不僅要承擔自己的損失,還要對盟友損失進行補償。

三是認為特朗普政府未能與中國開啟真正的戰略對話,而這種對話應聚焦于如何防范雙方從競爭陷入對抗。大多數美國智庫專家都認為,避免美中陷入惡性對抗和沖突符合美國的利益,遏制中國或者是與中國開打“新冷戰”并非可行的政策選擇。

前東亞事務助理國務卿科特•坎貝爾(Kurt Campbell)等認為,美國應當尋求與中國實現共處(co-existence),對華競爭應著眼于在軍事、經濟、政治和全球治理四大領域確立相對于中國的有利條件和地位。

前助理國防部長、哈佛大學教授約瑟夫•奈提出美中可以構建“合作性的爭斗”(cooperative rivalry)關系,他強調“這種關系的某些方面會涉及正和博弈。美國的國家安全需要與中國分享權力,而不是控制中國”。

布魯金斯學會專家何瑞恩(Ryan Hass)等提出,在兩國關系緊張因素更趨凸顯的情況下,美中雙方需要堅持“無意外”原則,加強危機管控機制,并就外太空安全、人工智能軍事化等新興問題展開協商。

美國對華政策仍未定型

過去兩年多來,在特朗普政府不斷加大對華施壓的情況下,很多美國政策界人士已經意識到這種趨勢令人擔憂,強調兩國利益并非絕不相容,接觸和競爭也不是互斥的選擇。

布魯金斯學會高級研究員杜大偉(David Dollar)通過對多個政策領域的細致分析認為,美國過去幾十年的對華接觸并非是失敗的。蘭德公司高級研究員詹姆斯•多賓(James Dobbin)提出,接觸和競爭仍然都是美國必不可少的對華政策工具;美國的目標不應該是“讓中國出局”,而應該是成為更有活力、更好的自己。

值得重視的是,除了上述政策精英質疑美國過于強調競爭和對抗的對華政策之外,美國普通民眾對鷹派鼓吹的對華“新冷戰”也很不以為然。2019年9月芝加哥全球事務理事會發布的民調結果顯示,美國公眾并未將中國視為國家安全面臨的首要威脅,三分之二的受訪者仍認為應通過合作與接觸應對中國的崛起。雖然民意對美國外交政策的實際影響是難以測度的,但它卻是美國政策界在思考對華關系時所不能忽視的因素。

此外,對于如何處理對華關系,在聯邦政府和地方政府之間也存在很大的溫差。特朗普政府挑起與中國的經貿摩擦,讓很多州的經濟利益受損,美國企業、農民和消費者為此付出很大代價。今年11月美國商務部公布的最新調查數據顯示,特朗普發動的貿易戰對美各州對華出口均造成明顯影響,全美 30 多個州對華商品出口出現兩位數下降。同月,紐約聯邦儲備銀行發布的研究報告提出,美國企業和消費者正在承擔特朗普政府對中國商品加征關稅所帶來的成本,預計這一成本約為每年 400億美元。

密歇根州、俄亥俄州、北卡羅萊納州等很多州的州長都公開反對貿易戰,認為不應該在兩國間營造敵對的氛圍。2018年8月,在聯邦政府不斷加碼對華貿易戰的情況下,加利福尼亞州議會眾議院全體議員一致通過決議案,表示積極支持加州同中國加強在經濟、貿易、教育、旅游、人文、技術、創新、氣候變化和綠色發展等領域的合作,并敦促美國總統和國會支持進一步加強美國與中國之間的經濟關系。

當然,不容否認,美國國內支持加大對華戰略競爭的勢力依然是存在的,而且能量也很大。他們看到了普通民眾、地方政府與華盛頓之間的溫差,也認為美國民意是可以塑造的,試圖進一步在美國國內加大政治動員力度,增加美國社會對“中國威脅”的認知,勸說美國民眾承受對華施壓所帶來的短期成本,營造與中國加大戰略競爭的整體氛圍。比如,特朗普政府前駐聯合國代表妮基•黑莉(Nikki Haley)稱,“中國給美國帶來情報、技術、政治、外交和軍事挑戰。必需展開相類似的多方面回應,需要在情報、執法、私營商業和高等教育部門這些不同領域采取行動”,她將此稱為“全國家”(whole of nation)應對方式。

總之,如過去幾十年一樣,美國有關對華政策的辯論依然是動態的、多元的、復雜的,如果想當然地將美國視為“鐵板一塊”,就必然會減少中國對美外交的政策選項和運作空間,要看到中美關系的韌性之所在。

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